Реализация принципа единого окна при оказании информационных услуг населению и субъектам хозяйствования

Абламейко С.В. - Генеральный директор ОИПИ НАН Беларуси, член-корреспондент НАН Беларуси, Липень В.Ю.- ст. научный сотрудник ОИПИ НАН Беларуси

Одним из важнейших факторов социально-экономического развития является повсеместное внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и создание единой информационной интегрированной среды государства. В отчете компании Accenture отмечается, что наибольших успехов на пути внедрения ИКТ и создания структур и отношений, определяемых понятием “e-goverment”, добились такие страны, как Австралия, Канада, Франция, Гонконг, Великобритания и др.
Большое внимание уделяется проблемам создания информационного общества в странах Евросоюза. Интересен опыт Молдовы, в которой был создан специальный Департамент информационных технологий и сеть его региональных подразделений, принявших на себя функции компьютерного учета и паспортизации граждан, субъектов хозяйствования, транспортных средств, недвижимой собственности и др.

В России работы в этом направлении ведутся в соответствии с Федеральной целевой программой «Электронная Россия» (2002 – 2010 годы). На заседании правительства РФ 24 декабря 2004 г. было подтверждено решение о создании в рамках этой программы Государственного регистра населения (ГРН), как первого этапа реализации системы персонального учета населения РФ [1]. В интервью главного конструктора ГАС “Выборы” А.Н. Калинина сообщается о завершении этапа глубокой модернизации этой системы, содержащей также актуализируемую базу данных на 110 млн. избирателей, а также о решениях по переходу на безбумажные технологии голосования с помощью электронно-сенсорных устройств [2]. Имеются сообщения о расширении зоны внедрения технологий таможенного электронного декларирования, а также о создании в 2005 г. системы удостоверяющих центров во главе с ″корневым″ центром, интегрирующим сведения от 150 региональных центров учета электронных цифровых подписей (ЭЦП) [3].
В отношении более узкого спектра задач, заявленных в названии доклада, можно отметить, что из шести приоритетных направлений социально-экономического развития РФ, одно направление формулируется следующим образом - формирование эффективной системы предоставления социальных услуг, создающей благоприятные условия для развития «человеческого капитала» [4]. В обосновании этого направления утверждается, что ″проекты по внедрению электронных административных регламентов на всех уровнях власти позволят придать новый импульс административной реформе, осуществить реинжиниринг процессов государственного и муниципального управления, выйти на качественно новый уровень взаимоотношений власти, граждан и бизнеса, обеспечив реальную дебюрократизацию экономики и устранение излишних административных барьеров. Внедрение механизмов предоставления населению онлайновых услуг «из одного окна» поможет уменьшить дублирование властных функций и процедур. Результатом станет оптимизация бизнес-процессов в государственном и муниципальном управлении″. Эти и другие факты свидетельствуют о большом внимании, которое уделяется в России внедрению ИКТ в сфере госуправления.
В Беларуси процесс внедрения ИКТ и создания единого информационного пространства носил во многом схожий характер, хотя и имеется ряд различий. Представленная в 2000 г. российская концепция создания ГРН в значительной мере послужила примером для формирования в Объединенном институте проблем информатики НАН Беларуси (ОИПИ НАН Беларуси) Аван-пректа ГРН РБ [5], на основании которого Решением СМ РБ № 05/310-204 от 05.09.2000 предусматривались работы по созданию ГРН РБ в рамках Государственной программы «Информатизация» (2001 – 2005 гг.).. В соответствии с этой же программой в НИПТИ информатизации НАН Беларуси велась разработка Регистра юридических лиц РБ.

На основании Поручения СМ РБ №05/140-172 от 20.08.2002 в рамках Государственной программы «Электронная Беларусь» под руководством Национального центра информационных ресурсов и технологий указанные темы были объединены и расширены с целью создания Единого Государственного регистра РБ (ЕГР РБ) [6]. Эскизный проект ЕГР РБ и проект технического задания на его разработку были предъявлены рабочей группой в декабре 2004 г. В значительной мере успешность развития ИКТ на этом новом этапе определяется наличием Государственной программы «Электронная Беларусь». Согласование концепций по тематике ГРН и компьютеризации избирательных процессов велось также в ОИПИ НАН Беларуси в ходе совместной с ФГУП НИИ ″Восход″ подготовки предложения по разработке Союзной программы «Создание единой сети автоматизированных систем для сбора и обработки персональных данных и проведения выборов (референдумов) на территории Союзного государства».

Следует отметить, что, участвуя в вышеуказанных проектах, а также выполняя работы в интересах Государственного таможенного комитета РБ (ГТК РБ) и Центризбиркома Республики Казахстан, специалисты института приобрели опыт создания специальных информационных технологий, ориентированных на ситуации, при которых небольшие ″островные зоны″ электронного документооборота должны взаимодействовать с ″морем″ традиционного бумажного документооборота. Успешное решение таких задач становится возможным благодаря использованию разработанного нами оригинального подхода к задачам изготовления, верификации и контроля за оборотом документов [7,8,9].

Поэтому высказанное Президентом РБ поручение по улучшению информационного обслуживания граждан и субъектов хозяйствования, в том числе и за счет использования принципа ″единого окна″, специалисты ОИПИ НАН Беларуси рассмотрели под углом зрения использования уже отработанных подходов к решению задач, в которых присутствует так называемая проблема ″медиа-разрыва″, т.е. проблема перехода от электронной формы документа к бумажной и обратно при сохранении взаимной аутентичности, достоверности и защищенности этих двух форм. Проблему создания ″медиа-мостов″ и устранения затрат на повторный ввод машинозаполняемых документов нашим специалистам приходится также решать и в работах по технологиям ″электронного декларирования″, которые выполняются в интересах ГТК РБ.

Несомненно, что главным условием реализации задач предоставления информационных услуг (ИУ) является ввод в действие ЕГР РБ, взаимодействующего через посредство Портала «Электронная Беларусь» с удаленными государственными организациями, субъектами хозяйствования и гражданами. В качестве поставщиков ИУ могут также выступать ведомственные информационные системы (ВИС), территориальные ИС (ТИС) и коммерческие организации. Обобщенная структурная схема такого взаимодействия была представлена в [10] и демонстрируется на рисунке. Вопросы создания Единого Государственного информационного ресурса (ЕГИР) и предоставления ИУ индивидуальным пользователям ставятся в рамках Государственной программы «Электронная Беларусь». Они решаются, в основном, путем использования уже апробированных технологий и программно-технических средств, например, описанных в эскизном проекте ЕГР РБ.

В то же время, анализ задачи предоставления ИУ по принципу ″единого окна″ показывает, что она не является тривиальной и не сводится к созданию ″пункта коллективного доступа″ к информационному ресурсу. Это обусловлено следующими факторами:

перспектива длительного сосуществования в Беларуси двух форм представления и оборота документов, что порождает необходимость разработки эффективных средств преодоления ″медиа-разрыва″ и унификации правил формирования контента и идентификаторов при использовании обеих форм представления документа;
несовершенство законодательства и правоприменительной практики, а также недостаточный уровень сетевой готовности госучреждений, к которым граждане и субъекты хозяйствования могли бы обращаться с документами в электронной форме или запрашивать документы в этой форме;
недостаточный уровень распространенности технологий и средств аутентификации, необходимых при сетевом обращении граждан к информационному ресурсу;
зависимость эффективности использования принципа ″единого окна″ от человеческого фактора, проявляющегося при взаимодействии персонала и пользователей ИС.

Негативное влияние указанных и ряда других факторов делают целесообразной параллельную разработку ИС поставщиков и потребителей ИУ. Это означает, что разработку систем, реализующих принцип ″единого окна″, следует начинать, не дожидаясь создания и запуска АС ЕГР для того, чтобы на основе ряда экспериментальных апробаций прийти к рациональному составу, структурам и технологиям, которые затем могут быть рекомендованы к тиражированию в масштабах Республики. В развитие этого тезиса можно предложить, чтобы действующие демонстрационные образцы фрагментов системы предоставления ИУ экспонировались на стенде НАН Беларуси на выставках ТИБО и ПТС для того, чтобы иметь возможность учесть замечания максимального количества будущих пользователей, апробировавших эти процедуры на практике. Данные соображения были положены в основу специального проекта по созданию пилотного образца технологии и системы.

Целью проекта является создание научно-технической базы для широкого внедрения в Беларуси систем информационного обслуживания по принципу ″единого окна″ с организацией удаленного доступа к интегрированным информационным ресурсам.
Удаленный доступ к ИС может осуществляться потребителями самостоятельно с помощью специального ПО, установленного в домашних или офисных компьютерах с сетевым подключением. Обслуживание потребителей, не имеющих собственных сетевых компьютеров, предлагается осуществлять с помощью общедоступного информационно- коммуникационного оборудования, размещаемого в специальных пунктах информационного обслуживания населения (ПИОН), которые предлагается создавать в областных и районных центрах, крупных населенных пунктах на базе помещений исполкомов, почт, центров занятости населения, школ, клубов и т.п.

При посредничестве персонала ПИОН любой гражданин или уполномоченный представитель субъекта хозяйствования должны иметь возможность передать сведения в различные ведомственные ИС (гражданское состояние, имущество, декларация о доходах, таможенная декларация, заявление на регистрацию юридического лица и др.), послать запросы и обращения (собес, пенсии) и получить машинозаполняемые справки и документы, а также принять участие в электронных продажах, тендерах, конкурсах на занятие вакантных рабочих мест, опросах и выборах, в дистанционном тестировании знаний, включая и единый государственный экзамен [11].

Использование преимущественно безбумажных технологий и централизованная компьютерная обработка данных ускоряют формирование результатов и повышают степень доверия к ним населения. Небольшая стоимость и простота проведения мероприятий на местах с помощью ПИОН стимулирует реализацию принципов самоуправления. Внедрение сети ПИОН должно обеспечить радикальное сокращение затрат времени граждан и персонала юридических лиц на общение с государственными организациями. В настоящее время подача запросов и получение документов осуществляются в различных территориально разнесенных ведомственных учреждениях, что требует дополнительных затрат на оплату персонала, закупку компьютерного оборудования, а также - на прокладку защищенных коммуникаций. Создание сети региональных ПИОН позволяет снизить затраты на предоставление ИУ за счет объединения ″под одной крышей″ оборудования и персонала, обеспечивающих взаимодействие граждан с интегрированным ресурсом ведомственных и иных баз данных. Для обеспечения достоверной идентификации электронных и/или бумажных документов необходимо, чтобы все выдаваемые средствами ПИОН бумажные документы были машинозаполняемыми и имели машиносчитываемые криптоидентификаторы (например, в виде штрих-кода). Обоснование этого подхода было дано в Эскизном проекте ЕГР РБ и в [9].

На пути широкого внедрения систем предоставления ИУ стоит также проблема аутентификации потребителя ИУ при его самостоятельном сетевом обращении за такими видами услуг, для которых обязательным условием выдачи данных является достоверная идентификации личности респондента. При оказании ИУ через посредство ПИОН проблема идентификации респондента решается проще, поскольку персоналу ПИОН может быть предъявлен паспорт с фотопортретом заявителя или учредительские документы субъекта хозяйствования. В результате, служащий, подписывающий электронный запрос от имени респондента с помощью своей личной ЭЦП, становится гарантом достоверности идентификации респондента перед поставщиком ИУ. Реквизиты документов, прошедших контроль и признанных корректными, вводятся служащим в компьютер с помощью клавиатуры.
Однако, наиболее дешевым решением представляется использование пластиковых карточек с фото, Ф.И.О. и персональным кодом гражданина в виде цифр и штрихового маркера, ввод которого в компьютер осуществляется дешевым кассовым считывателем линейных штрих-кодов. Для хранения больших объемов изменяемых данных (в том числе и биометрических данных) можно снабжать ID-карты микрочипом, считываемым электрическим контактным либо радиочастотным бесконтактным способом. Для несовершеннолетних граждан ID-карты могут служить удостоверением, пропуском, средством электронной регистрации. Подобные недорогие ID-карты, выдаваемые в ПИОН по заявлениям граждан, могут служить им для целей аутентификации при обращении к ИС медицинского страхования, к уже существующей АСУ ПУ Фонда социального страхования, к компьютеризированным системам льготируемых продаж лекарств и предоставления услуг, а также - при проведении мероприятий типа опросов, выборов, единого государственного экзамена и др.

Вопрос о рациональном выборе вида электронного удостоверения личности или юридического лица, а также о способе нанесения машиносчитываемых маркеров на бумажные документы, должен решаться в первую очередь за счет выбора единого типа считывателя, которым будут оснащены службы Республики, работающие с гражданами и юридическими лицами (МВД, таможенная служба, исполкомы, налоговая инспекция, сберкассы, почты и т.п.).

В рамках проекта необходимо разработать несколько модификаций АРМ персонала ПИОН, которые реализуют процедуры идентификации граждан и субъектов хозяйствования, процедуры передачи и получения электронных сообщений от имени обратившегося к ресурсу клиента ПИОН, а также процедуру выдачи запрошенных документов в виде электронных копий, заверяемых ЭЦП уполномоченного служащего, и/или машинозаполняемых бумажных копий, снабжаемых криптографической маркировкой в виде штрих-кодов. Аутентичность электронной и бумажной форм документа достигается за счет использования унифицированных XML-структур при формировании контента. Использование единого уникального криптоидентификатора для обеих форм документа обеспечивает их взаимно однозначное соответствие и упрощает поиск в базе данных. В необходимых случаях документы, такие, как свидетельства ЗАГС, справки департамента по гражданству и миграции МВД, справки о владении имуществом и т.п. могут печататься принтером на бланках строгой отчётности Гознака Министерства финансов РБ с полиграфической или голографической защитой. Для того, чтобы такой бумажный документ мог использоваться в традиционной системе оборота, он должен быть заверен печатью и подписью руководителя ПИОН. Необходимо законодательное определение правомочности таких документов, относящихся к сфере ответственности различных ведомств, но выданных на основании интегрированной базы данных в режиме ″единого окна″. В качестве модельных могут использоваться законы Республики Молдова и стран Балтии.

В рамках проекта необходимо также разработать экспериментальный образец системы коллективного обслуживания больших групп респондентов для реализации таких мероприятий, как опросы, выборы, дистанционное тестирование знаний, единый государственный экзамен. Проведение таких мероприятий требует привлечения квалифицированного, наделенного полномочиями персонала, а также - использования комплекта сертифицированного оборудования ПИОН и защищенных сетей связи с компьютерными центрами организаций, проводящих республиканские (региональные) мероприятия и уполномоченных формировать индивидуальные и/или коллективные итоги мероприятий. При оформлении документации и передаче данных в центры обработки результатов представляется целесообразным использовать стандарт Election Markup Language (EML), в основе которого лежат XML –структуры.

В заключение, можно отметить, что наиболее эффективным способом реализации принципа ″единого окна″ является не механическое перенесение организациями-дилерами западных технологий, а использование отечественных оригинальных разработок, включая и разработки НАН Беларуси, которые на протяжении ряда лет создавались и совершенствовались с учетом реального уровня сетевой готовности госслужб и населения, а также – с учетом особенностей государственного устройства и законодательства, норм и стандартов существующей системы документооборота.

Список литературы
1. http://erussia.prime-tass.ru/news/73/20041224/474155.shtm
2. http://ccc.ru/magazine/depot/04_02/read.html?1003.htm
3. http://erussia.prime-tass.ru/news/73/20041006/454193.shtm
4. http://www.hp.ru/government/Research/001.aspx
5. Анищенко В.В., Васюк В.Н., Ероховец В.К., Липень В.Ю. О концепции создания регистра населения Беларуси// Комплексная защита информации. Материалы V Международной конференции 1-3 марта 2001 года, Раубичи (Беларусь).- Мн., 2001.
6. Мясникович М.В. Развитие информатизации и системы научно-технической информации: Беларусь на пути к информационному обществу//Беларусь на пути к информационному обществу.- Докл.II Международного конгресса ПТС’2002 ″Передовые технологии и системы - 2002″. Минск, 4-5 ноября 2002г..-Мн.:БелИСА, 2002.- С.3-5.
7. Липень В.Ю. Компьютерная технология защиты товаров и документов, использующая специальные штрих-коды//. Российско-белорусский научно-практический журнал "Управление защитой информации".- Т.2, № 1.- Мн.,1998. С.64.
8. Ероховец В.К., Липень В.Ю., Липень Д.В., Соболевский С.П. Логические методы защиты документов и ценных бумаг от фальсификации // Цифровая обработка изображений: сб. науч. тр. Вып.5.- Минск: Ин-т техн. кибернетики НАН Беларуси, 2001.-С.192-204.
9.Липень В.Ю. Системы контроля за оборотом машинозаполняемых документов//Комплексная защита информации.-Материалы IX Международной конференции 1-3 марта 2005 года, Раубичи (Беларусь).-Мн.,2005.- С.131-132.
10.Липень В.Ю. Проблемы создания Государственного Регистра населения Беларуси// Беларусь на пути к информационному обществу.-Докл. II международного конгресса ПТС’2002 ″Передовые технологии и системы - 2002″. Минск, 4-5 ноября 2002г.-Мн.:БелИСА, 2002.- С.140-147.
11. Абламейко С.В.,Воронецкий М.А., Липень В.Ю. Система электронного голосования. Опыт разработки // Материалы шестого белорусского интернет-форума.- Мн., 2004.- С.8-9.